【内容提要】 改革开放以来，行政体制改革问题备受关注，政府角色转变和职能定位已经成为市场经济条件下政府面临的重要命题。行政决策体制作为行政体制的重要组成部分，其改革成功与否直接关涉社会主义事业的兴衰成败。有鉴于此，改革、完善行政决策体制，提高行政决策质量，已经迫在眉睫。

　　【关 键 词】行政决策/行政决策体制/行政改革

　　行政决策是政府的一项经常性工作，贯穿于行政实践的整个过程，有政府必有行政决策。所谓行政决策就是行政决策主体基于解决特定公共问题的需要，对决策方案或内容所做的权衡、选择和决断的过程。而行政决策体制就是保障和实现行政决策优良性的具体机制，是行政决策主体、步骤、内容、结构、资源等多维关系的统一体。当前，建设服务型政府，进行行政决策体制改革，就是立足于十八届三中全会所提出的“完善决策权”之目的。诚然，行政决策体制改革不是朝夕之功，需要审慎对待。

　　一、行政决策体制改革何以必要

　　1.市场经济深入发展的实践需要。改革开放以来，中国发展的成就举世公认，但不可否认，发展过程中出现和积聚的一些问题也不容小觑，这些具体的问题包括贫富差距过大问题、看病难就医难问题、三农问题，等等。当然，这一切问题的终极归因都是以调整和规范政府与市场的关系作为内容的。当前，就政府与市场的关系而言，主要目的就是如何调动和发挥市场的积极性、主动性，让市场这只“看不见的手”发挥主导作用。而政府这只“看得见的手”主要作用就是提供服务、框定政策、搭建平台、制定标准。也就是说，政府要注重最大限度的简政放权，实现政府—市场的互动，使二者各司其职、各安其位，有效协同、相互促进。诚然，在经济社会转型过程中，政府的职能和权限都发生了变化，行政决策理所当然要体现这种变动性和动态性。不可否认，行政决策的效率和质量对于行政活动的发展具有决定性的影响，决策一旦失误，往往会造成严重后果。当前，社会主义市场经济的发展使得社会呈现了多样性的变化，诸如利益格局更为复杂、决策风险上升、决策后果更具有不确定性。为了更好地进行决策，必须保障决策的科学性和民主性，为此，行政决策主体必须充分考量社会多元主体利益，注重沟通与协商，保障决策过程的程序性。也就是说，决策应更多地着眼于市场的需求和维护、保障、发展市场的需要，“市场经济中政府的职能定位主要来自于弥补市场的缺陷，来自于社会和公众的需求，政府的行政决策体制也应当顺应时代的发展变化适时做出调整。”[1]

　　2.公共管理理论研究的引领。公共管理理论研究直接肇始于20世纪70年代的新公共管理运动，其核心内容是要求把企业精神引入到行政管理实践中，注重顾客导向下的市场竞争和美好结果的实现。也就是说在行政管理实践中，要促进竞争的进一步发展，“不是政府管理人员在竞相出价中选择服务提供者，而是它让公民选择服务提供者。它为顾客建立后果负责机制。”[2]152在具体的行政决策过程中，注重决策和执行的有效划分，即把掌舵和划桨区分开，因为，行政决策实践一再昭示这样一个事实：“多掌舵少划桨的政府，却明明是力量更加强大的政府。说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。”[2]7-8西方诸多国家30多年的新公共管理理论在实践中取得了一定的成绩，无论是在经济社会的协同发展层面，还是民众对政府满意度层面，都维持在一个较好的水平。当前，我国正处在社会转型期，行政管理体制改革的目标就是建设服务型政府。为此，有必要重视民众的感受、强调公共服务的质量或结果。在具体的行政活动中政府应摆正角色，明晰自身权限。就行政决策活动而言，主要就是要注重涉及国计民生的重大命题的决断与选择，诸如社会保障问题、医疗卫生问题、收入分配改革问题、就业问题、城乡一体化问题等。

　　3.时代环境的变化对行政决策体制提出了更高的要求。一是信息化对行政决策提出了更高的要求。信息科技的迅猛发展，使得任何一个信息都可能在短暂的时间内散播开来，信息的分散性、聚集性、即时性使得涉关行政决策信息的生成、收集、处理时需要去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的甄别与审察，这一方面考验着信息收集者对行政决策信息流的控制质量，同时也对行政决策者提出了更高的要求。二是民主化对行政决策提出了更高的要求。就政策决策的顶层设计而言就是要充分保障“人民当家作主”的实现，并辅以必要的措施和机制，诸如健全社会主义协商民主制度，完善人民代表大会制度和基层民主制度等内容。

　　二、行政决策体制改革面临的挑战

　　1.行政决策权的边界过于模糊。从我国目前的行政决策状况看，行政决策程序的随意性过大，替代性决策和盲目性决策同时存在。行政决策主体往往忽视市场机制的作用，越位决策现象还比较普遍，尤其是在地方政府层面表现尤为突出。具体而言，就是在行政决策过程中，程序正义缺失，发现问题、解决预期、深入调查、充分考量与论证、制订方案、执行跟踪、反馈完善等决策环节缺少规范严格的逻辑，决策过程中裁量过多，“长官意志”和“拍脑袋”决策十分频仍。“一些地方往往是在缺乏准确全面信息、没有经过专家咨询和论证的情况下，由领导者个人拍板或者通过所谓的‘办公会议’敲定，主观随意性大，屡屡出现主观决策、草率决策、重复决策、错误决策的情况”[3]。结合当前的行政实践，尤其是在民众诉求不断增长的状况下，在行政决策中必须能够拨繁就简，政府应放手那些管也管不了、管也管不好的事项。另外，伴随民众利益诉求的不断觉醒和民众参与意识的提高，我国的行政决策参与机制略显疲态，在一些涉关民生等重大问题的决策上，民众的发言权、参与权、监督权还非常有限，诸如一些地方政府的水价听证会演变成一场场变相涨价的闹剧，决策听证程序流于形式。令人费解的是，立足听证而建立起来的沟通渠道不但没有增强理解和信任，而且弱化了正当逻辑和程序的推进，政府形象受到一定的影响，甚至使民众产生反感和抵触情绪。

　　2.行政决策责任机制尚不健全。行政决策属于一种狭义的行政权力，与之对应的就是行政决策责任问题。所谓的行政决策责任就是“行政决策主体在行政决策领域中的责任。从最广泛的意义上讲，行政决策责任就是指行政决策主体的分内应做之事以及没有做好分内之事所应受的谴责和制裁”[4]。在我国，对行政决策后果不追责的问题还比较普遍，尤其是在一些涉关民生问题的重大决策项目上还没有建立起来一套行之有效的决策责任追究机制。在行政决策过程中，一些地方政府的决策权力与抉择责任相关性对应不足：决策一旦成功，往往可以成为政绩的重要组成部分，置换为升迁的重要凭借和资本；决策失败，往往被一笔带过，甚至会生成选择性遗忘而不再被提起。这也使得一些地方决策项目只见开花，未见结果，强调决策过程中的权力，忽视对权力的限制和规范。

　　3.行政决策技术方法落后。行政决策技术和方法是影响行政决策质量和效率的重要因素，一般情况下，行政决策技术和方法与行政决策的质量和效率呈现的是正相关关系。当前，行政决策者凭借个人的喜好和主观经验进行决策的现象仍然比较普遍，与之对应的事实是决策结果不能令人满意，甚至出现一些决策失误的状况。比较而言，西方在行政决策过程中，已经形成了比较成熟的定性决策分析技术和定量决策分析技术。就定性决策分析技术而言，主要包括头脑风暴法、专家意见法、德尔斐法等。就定量决策分析技术而言，主要包括损益分析法、运筹学法、矩阵法、边际分析法等内容。不可否认，行政决策技术和方法的生成需要一定的资金投入，就我国目前情况看，由于投入的可量化性和产出的不可量化性的矛盾，使得行政经费往往不驻足在难以进行量化产出的决策技术和方法上，限制了行政决策过程中的有效使用，也影响了行政决策科学化的水平。

　　三、行政决策体制改革的应对

　　1.规范行政决策权限和流程设计。顾名思义，行政决策的启动理所当然地要针对特定的问题，但首先要明确的是这些问题是不是政府该管的，是不是政府能管得了的，政府能管好的。按照现代政府理论的观点，“现代行政不再是以政府为中心的单一主体的行动，而是一项合作事业，需要其他主体的参与。政府已不再是全部公共产品和公共服务的生产者，而逐步转变成为实际从事公共服务的代理人的监督者、引导者。”[5]也就是说在治理视域内，政府应把决策事情做好，即把需要决策应对的问题梳理出来，有效“掌舵”。而对于其他不需要决策应对的问题应交给社会组织、企业或民众来完成，由他们来“划桨”。从我国的具体行政决策程序设计看，固然需要对行政决策的具体过程进行有效区分，诸如问题的选择、方案的框定与抉择等，但重要的应该不仅仅是这些表现在形式上的程序，而应该重视实质意义上的权利实现与保障，即注重行政决策过程中有效实现政府与民众良性互动机制的建设，尤其是要实现和保障民众参与行政决策的高效性。在这里，有必要借助于一些必要的支撑条件，即借助于“电子化咨询手段，政府公布网址，公民自由上网就决策议题发表意见；更多地运用行政听证这种透明程度更高的形式。我国政府在改革中，也应建立规范的重大行政决策公开咨询机制，特别是引入行政听证制度，以提高行政决策的科学化、民主化程度”[6]。也就是说，在具体的行政决策过程中应充分保障民众顺畅地享有知情权、参与权、监督权。有鉴于此，最好的方式就是把竞争机制和协商机制引入到行政决策中。所谓行政决策竞争机制就是在行政决策过程中鼓励多元的竞争主体参与决策，通过政府、非营利性组织、专家学者、公众等多维的博弈和权衡，最终使公共利益达到最大程度的实现。也就是说，“竞争性的参与实际上处于多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念。他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只‘看不见的手’将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达”[7]。所谓的行政决策协商机制就是在行政决策过程中，各个主体之间的关系不是对立的，而是以对话和合作来凝聚共识，最终达成谅解和形成决策方案的过程，“它以参与者的理性有限假设为前提，主张渐进式的民主决策。探讨协商合作民主决策体制的建立健全，对于科学化、民主化决策体制的发展完善具有重要的政治价值和实践指导意义。”[8]

　　2.健全行政决策责任追究制度。在我国，行政决策责任追究往往采取运动性的“一阵风”的方式，这虽然能够在一定程度上整肃吏治，威慑权力，防止行政决策的违法与失当行为。但不可否认的是，在运动性的责任追究过程中充斥着人治的气息，往往容易弱化法治的作用。长此以往，“不但助长了决策失误责任追究的选择性和随意性，也容易使人们对责任追究的效果和信用产生怀疑”[9]。为此，必须建立起有效的行政决策责任追究制度，主要从以下两方面着手：一是明晰和框定行政决策主体，保障决策主体的多元化。政府虽是社会实现善治的重要主导因素，但并不是唯一因素，尤其是在现代社会，行政决策所面临的环境和问题复杂而多变，政府要做到清晰明了的认知是非常困难的。在这种情况下，如果仍是由政府进行单一决策，势必会增加和放大决策低效或失误的几率。为此，社会组织、企业、民众等诸多主体参与行政决策的过程应当制度化，真实地保障行政决策主体的多元化。二是注重层级和细节的谋划，完善行政决策责任法治化建设。“行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、保障和实现多数人利益并使之规范化的过程，这个过程包括确定目标、收集信息、拟订方案、作出决定、规范监督、责任追究等”[10]。就行政决策的法治化建设而言，应主要从静态的行政决策法治化和动态的行政决策法治化来开展和布局。所谓静态的行政决策法治化，就是注重决策法制的规范与建设，使追究行政决策责任有章可循，有据可依，在制度层面上防止决策权力的滥用。明晰责任和惩戒力度，把决策内容和决策后果——具体的党纪、政绩、法律联系起来，环环相扣、层层节制，明确责任追究的等级，为行政决策责任追究奠定制度框架。所谓的动态的行政决策法治化，就是在静态法治化的基础上把人民当家作主、程序正义、权责一致内容贯穿于行政决策过程中，实现有法必依、执法必严、违法必究。

　　3.提升行政决策的科学化民主化水平和质量。行政决策的科学化和民主化是行政管理活动的现实需要，对于实现行政目标具有重要意义。所谓行政决策科学化就是在行政决策过程中要依托于一定的原则，遵循决策逻辑，借助于现代科学技术和信息技术方法做出正确判断。所谓行政决策民主化就是在行政决策过程中借助于法律、制度、程序等内容来充分调动广大民众参与决策的热情，在集中民智的基础上提升决策质量。行政决策科学化和民主化是相辅相成，相互促进和发展的，也是你中有我、我中有你的统一体。为此，提升行政决策科学化民主化的水平和质量应主要从以下几方面入手：一是决策问题要立足于实际和广大人民群众的现实需要。科学决策、民主决策的前提和基础就是要准确把握涉关信息，进而能够前瞻未来。二是要把集思广益和提升决策者素质结合起来。在行政决策过程中要注重有效的政治参与，“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与剧增就会产生动乱”[11]。为此，在强化公民政治参与的过程中需要强化决策听证制度建设，了解民众对决策的反应情况，实现决策者与决策参与者的互动。当然，在行政决策过程中，决策者的素质具有核心作用，必须使决策主体始终牢固树立公仆意识、科学意识、民主意识，夯实决策能力。三是借助现代决策技术。决策技术对决策质量具有重要影响，应当把网络技术、模型技术、数学分析技术、思维引导技术、试验分析技术应用到决策过程中。四是不断扩充公民政治参与的内容。行政决策本质上是一次群体性的事件和活动，在权利诉求日益生长的今天，民众的参与意愿在不断提高。诚然，公民政治参与的内容对于维护和保障公民自身的权利具有重要意义。“追求‘善治’的实质就是公共生活领域由政府与公民进行合作治理。民主政治要求政府决策必须广泛而深入地吸纳公民政治参与，并让公民的政治参与贯彻到政府决策的全过程”[12]。就其主要内容而言，就是行政决策的制定参与、行政决策的执行参与、行政决策的跟踪反馈参与、行政决策的终结参与等内容。

　　4.引入行政决策评估机制。评估作为一种战略执行工具已经在国内外被广泛应用于政府管理、公共工程、社会组织等各个领域。评估就是对行政决策进展成绩和效果进行的评价。西方新公共管理运动的核心观点之一就是为结果而管理，重视结果而不是努力去完成那些被期望做的事。我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率评估问题，强调要通过抓住机构改革和行政管理体制改革解决“活力、效率、积极性”的问题。行政决策体制改革中引入评估机制是行政决策得以有效实施的必然要求，同时也是提高行政决策执行效率与质量，监督与制约行政决策行为的一条重要途径。一是引入评估机制有利于“纠错”。“欲善其工，必先利其器”，“没有评价就没有改进”。行政决策在落实中不可避免地会遇到这样或那样的问题，甚至会遇到失误的情况。对行政决策进行及时、客观、公正的评估，不仅能够对行政决策投入产出效率、效益、效果进行监督，而且可以发现和诊断问题，并能够及时查找原因，这为“纠错”奠定了基础。二是引入评估机制有利于“纠偏”。评估机制通过战略分解、指标体系的细化及阶段性评估，可以有效规范推进行政决策实施的方向、过程和路径，从而保障其按照既定方向循序执行。同时，在评估机制的设计中引进评估主体多元化设计也能更加客观审视推进行政决策实施中的矫正与纠偏问题。三是引入评估机制有利于“沟通”。行政决策往往是一项复杂的系统工程，纵向涉及多个层面，横向覆盖很多部门和单位，关乎层级间、行政区划与区域治理间关系协调，为此信息准确、及时、高效的传递成为行政决策有效执行的关键。引入评估机制的重要价值之一就是搭建这样一个管理信息系统平台，便于信息的获取、传递和储存分析，为提高行政决策执行能力提供技术支持。四是引入评估机制有利于“问责”和“激励”。管理的核心问题之一就是搞好激励，而评估的目的在为“问责”提供客观条件的基础上，也是为了更好地激励。我国许多地方也开始了对评估和激励的实践活动，比较公认的问题是：评估只注重阶段性成果，缺乏持续性，片面强调经济指标，将经济发展等同于政绩，出现“数字政绩”现象；评估指标设计主体单一，体系不统一，各地差异较大，各地之间难以进行经验交流；评估主体单一，多以官方评估为主，缺乏社会公众、中介组织和专业机构的参与，在官方的评估中，多是由上级行政机关对下级的评估，缺乏地方政府的自我评估和公众参与的评估。在行政决策体制改革中引入评估机制要注意以下几点：一是在评估环境上，注意与区域发展战略相结合。行政决策是在区域发展战略的框架内进一步回答在哪里发展、往哪里发展等问题。所以在行政决策机制改革中引入评估机制，特别是评估指标体系的构建不仅要充分反映行政决策主体定位、发展内涵和发展方向，而且要反映区域发展战略的进展情况。二是在评估的重点上，注意与当前面临的主要问题和矛盾相结合。不同行政决策执行的基础和条件不同，面临的矛盾和问题不同，有的是执行中的方式、创新和提高质量问题，有的是行政环境问题，等等。这些问题是行政决策执行中的难点，直接关系着行政决策及其执行的成败，应引起高度重视并纳入评估指标体系中统筹考虑。三是评估组织的架构上，注意“去行政化”和“非固定化”。最大限度地克服“左手评估右手”、“左手监督右手”的弊端。加大外部评估的力度，加强“责任型”评估，实现评估主体的多元化。四是评估结果的使用上，注意与现有制度的衔接和优化相结合。应考虑以下几个方向：与预算制度相结合，将评估结果与预算安排相挂钩，运用评估结果优化财政支出预算；与人事制度安排相结合，优化人力资源配置；与行政问责建立关系，加快构建严密的评估责任制度。

　　【参考文献】：略