近几十年来，中国的人力资本发展取得显著的进步，但人力资本的代际流动性仍相对较弱。

　　人力资本水平差异将直接体现为工资水平高低，进而会影响到收入差距的变化。收入差距问题的解决，必须要以人力资本公平为基础，而人力资本又依赖于政府对教育的投入，公共投入主要用于弥补家庭人力资本投资的不足。

　　受地方政府竞争的影响，加上地方自有收入具有一定的税收成本，导致地方政府缺乏投资义务教育的激励；反之，没有直接税收成本且部分具有指定使用用途的转移支付，则为增加教育投入、解决人力资本公平问题提供了良好契机。

　　人力资本的横向不公平问题，主要源于人力资本的代际流动性相对较弱，即子代人力资本水平与父母人力资本水平的关联性强，导致人力资本在代际间的高高传递与低低传递并存，两极化的人力资本发展显然不利于社会的公平与稳定。

　　实际上，家庭与公共部门均影响着人力资本的代际流动性。对于家庭的作用而言，现有研究认为，父母的教育水平是子女教育获得成功的最基本要素，部分研究从实证层面验证了二者的紧密关联，如利用德国社会经济组织（SOEP）数据的研究发现，父母教育水平越高，子代获得高学历的可能性越大，获得低学历的可能性越小，并且还发现受过高等教育的父母相比仅接受过基础教育的父母而言，其子代获得高学历的概率平均提高了约50个百分点。

　　有研究表明，我国代际流动性经历了“倒U型”的发展变化，从趋势上看人力资本的代际公平问题似乎有所缓解，但人力资本的代际公平问题在城乡间依然很严重，在不同收入水平的家庭间也依然很严峻。为提高人力资本的公平程度，政府的介入就显得尤为重要。

　　现有研究认为，政府的教育投入对提升人力资本的代际流动性具有积极作用，主要表现在，公共教育支出缓解了家庭人力资本投资的不足，提高了教育水平的代际流动性，即公共教育支出增加1个标准差，代际流动性提升近16个百分点。

　　自改革开放以来，以经济分权为特征的中国式分权，加上以“GDP政绩考核”为特征的地方官员晋升激励，都为地方经济发展带来激烈的竞争。在我国地方政府激励的研究中，普遍认为地方政府受到晋升激励的影响，将本级财政资金投入周期短、增长效果快的领域，例如基础设施、工业园区建设，即存在明显的生产性支出偏好，缺乏投入公共服务领域的有效激励，进而导致非生产性公共服务供给不足，尤其是人力资本投资。

　　在地方本级财政投入不足的背景下，就更加凸显了上级财政转移支付的重要性。就地方政府的本级自有财政收入而言，存在以下两种行为激励。一是属于地方政府所有，地方具有相对自由的使用权限，且可以根据地方掌握的公共需求的信息优势，投入有利于实现地方政府或辖区居民福利最大化的领域；二是具有税收成本，即收入的取得对本地经济造成了实际损失，因此在资金的使用过程中需要更加注重其经济效率。

　　而地方政府获得上级拨付的转移支付，产生的直接影响就是可用的财政资源增加，或者是存在一种收入效应，进而对地方政府形成一种可替代性的激励，这种“公共池”资金没有税收成本，因此其支出偏向相对较弱。在实际的操作过程中，上级政府也会采取指定用途的形式来规避地方的支出偏向，即使是按照因素法分配的转移支付资金，也可以规定其使用用途，例如一般性转移支付中的教育类转移支付，因而有利于增加地方财政用于教育的支出。

　　在宏观层面上，中国人力资本的代际流动性是从1994年才开始大幅度提升的，这一年恰好也是中国大规模实施转移支付的年份，两者在时间上具有高度的一致性。

　　中国1994年实施的分税制改革带来了巨额的纵向转移支付。分税制改革使得中央政府获得大量的财政盈余，这些盈余以财政转移支付的形式拨付给地方政府，一方面弥补地方政府财政缺口，缓解了财力的纵向不平衡；另一方面也针对性地对教育投入不足进行补贴，例如中小学教师工资补助、“两免一补”、国家贫困地区义务教育工程等。

　　与地方财政收入不同，部分类型的转移支付在一定程度上能够刺激地方政府增加教育投入，促进人力资本代际流动性的提升，进而缩小地区内部或地区间人力资本的差距。

　　财政转移支付的类型主要包括一般性转移支付、税收返还和专项转移支付，其中：税收返还是分税制改革的一个副产品，是为了保障改革顺利进行的举措，伴随着时间的推移，税收返还的份额将会越来越少。

　　一般性转移支付和专项转移支付则是协调政府间财政关系的重要工具，其中，一般性转移支付主要用于弥补地方财力的缺口，立足于地区间财力的均等化，在资金的分配过程中以因素法为主，原则上是不规定资金使用用途且具有自主支配权，主要包括改革顺利推行的原体制定额补助、具有公式化分配标准的均衡性转移支付、调整工资转移支付、民族地区转移支付等类型。

　　专项转移支付是属于有条件的转移支付，一般是具有专款专用的特征，因此采取因素法与项目法相结合的分配方法；该类转移支付主要是用于解决中央事权和共同事权的支出责任，即部分公共服务具有外溢性特征，地方政府出于成本与效益的不匹配而不愿意提供，于是，中央政府以委托事权的办法将项目资金拨付给地方政府，项目实施具有相应的绩效考核。因而，专项转移支付资金的使用过程受到中央政府的监管，较难挪作他用。

　　很明显，具有相对自主支配权的一般性转移支付容易受到地方政府支出偏向的影响，具有使用用途限制的专项转移支付更容易“锁定”在相应的支出领域，现有的研究也验证了二者的作用差异，如前者对基本公共服务均等化的作用相对较弱，后者对基本公共服务均等化的作用最为有效。

　　随着中国经济的发展和财政形势的变化，一般性转移支付也逐渐加入了有条件的转移支付。第一种类型是部分“戴帽”的一般性转移支付，这是一种介于一般性转移支付与专项转移支付之间的分配方式，既具有指定的使用用途，又是按因素法进行分配，它能够避免中央过度干预转移支付资金的使用，又能够规避专项资金分配过程的种种弊端，进而使它能够区别于通常意义上的一般性转移支付与专项转移支付。此类转移支付主要包括义务教育转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。

　　第二种类型是伴随着财政转移支付改革而出现的统计口径调整。为了规范转移支付制度，我国对原属于一般性转移支付或专项转移支付的各类型项目进行了调整，特别是明确提出要加大一般性转移支付的比重。

　　中央财政的转移支付并未减少对地方政府发展教育的支持，教育类转移支付在一般性转移支付中的作用也越来越明显，如前面提到的部分教育转移支付从专项转移支付调整到一般性转移支付，就意味着当前一般性转移支付中的教育类转移支付，不仅包含原一般性转移支付的义务教育转移支付（属分类拨款，限定了使用用途），还包含原专项转移支付的教育转移支付。

　　显然，地方政府掌握更多的具有指定用途限制的教育类转移支付，为促进辖区人力资本的发展提供了资金保障，更为低收入者或低人力资本群体的教育公平提供了机遇。

　　从当年的转移支付数据可以看出，人均转移支付与该黏性系数呈显著的负相关关系，在一定程度上可以说明转移支付的作用是存在的，尤其是对于人力资本水平较弱或属于低收入群体的家庭而言，他们受益于政府提供的公共教育，即对家庭教育投入形成替代，在一定程度上消除了家庭教育投入不足的困境。

　　转移支付总体上削弱了父母人力资本的代际黏性，即转移支付有效地促进了人力资本代际流动性的提升，也意味着转移支付在一定程度上发挥着维护人力资本相对公平的作用。这背后的原因是，地方政府获得转移支付之后，将其中一部分资金投入具有非短期经济效应的人力资本投资上，例如增加生均经费、改建教学设施等。

　　虽然地方政府基于地区竞争的政绩考核制度，将资源投入具有生产性公共服务和提升政绩的领域，降低地方政府的公共教育供给，但与本级财政收入不同，部分分类拨款的转移支付具有指定的使用用途，在一定程度上体现着中央的政策意图，并不会呈现出如同本地财政收入类似的偏向性支出，从而为地方的教育投入提供了额外的资金来源，促进人力资本的代际流动性。

　　地方政府拥有完全自由支配的权力，就会在生产性支出与人力资本、民生、福利性支出等方面进行权衡，其作用等同于地方自有收入，因此对人力资本的代际流动性没有影响。专项与一般性转移支付的作用相对更为明显，表现为二者均具有一定的使用方向，并不具有完全自由支配的功能，反而对地方政府的支出偏向形成制约，从而引导地方政府投资转向，进而有效地促进了人力资本的代际流动性。此外，还可以发现一般性转移支付的作用要强于专项转移支付，这涉及一般性转移支付中包含的教育类转移支付的作用。

　　在我国，受传统生育观念的影响，父母愿意将更多的资源投入男孩的教育，而女孩的教育则相对受到冷遇，有证据表明我国辍学儿童中有70%是女孩。政府介入群体内部的性别平等问题，主要还是依赖财政转移支付，尤其是专项转移支付，一个直接的目标就是平衡性别间的受教育机会。

　　研究结果显示，转移支付对性别间受教育机会的均等发挥了积极作用。在二年级这一时间节点，转移支付强化了人力资本的代际黏性，并未促进人力资本的代际流动性。一个重要的原因是，在教育的初始阶段，如小学一年级或初中一年级（七年级），个体的表现有可能与家庭（父母）的背景具有更为紧密的关联，转移支付的均等化作用很难得到体现。

　　在四年级、五年级、六年级、八年级以及九年级的时间节点显著为负，说明转移支付在促进人力资本的代际流动性方面，均在不同教育阶段的后半段发挥着主要作用，意味着转移支付在改善个体后天努力的过程中扮演着重要的角色，即有助于弥补家庭经济条件弱或父母人力资本水平低的情况，这一结果为转移支付在不同教育阶段的分配具有重要的指导意义，为转移支付的作用最大化的投入配置提供了依据，即要加大后期的转移支付投入。

　　随着我国转移支付制度的不断完善，不同类型的转移支付均对应着不同的项目或对应着不同的使用自由度，各自发挥着维护地区间基本公共服务均等化的职能。

　　中央下达到地方的义务教育类转移支付在转移支付科目中的比重变化，其中，义务教育类转移支付在一般性转移支付中的比重虽然在部分年份的变化较大，但近年来基本稳定在4%左右，而在转移支付总额（包含与不包含税收返还）的比重也基本稳定在2%—3%之间。

　　专项转移支付中的教育类项目，也经历了较大的波动变化，教育类专项占专项总额的比重基本在7%左右，在转移支付总额的比重也基本稳定在2%—3%之间，与义务教育类转移支付相类似。此外，义务教育与教育专项两项总和在转移支付总额的比重，即教育类转移支付的比重在近十年间呈现出“倒U型”的变化趋势，基本在4%以上，这说明了教育类转移支付比重总体经历了波动变化，直到近年才呈现出趋稳的态势。

　　相比于农村义务教育补助而言，中小学教师工资补助类的转移支付对提升人力资本的代际流动性的作用更为突出，这可能就为如何侧重不同类型的教育转移支付配置提供了思路；用于教育类的转移支付需要更加专业化、精准化。

　　中国经过几十年的改革和发展，人力资本水平取得了显著的进步，但地区间和地区内部的差距依然存在。原因主要是在中国式分权框架下，地方政府缺乏投入人力资本领域如教育类支出的动力，而以GDP为核心的政绩考核，使得地方政府受自身利益驱动而出现支出偏向行为，大部分资金投入生产性建设领域，且贫困地区人力资本投入更是匮乏，均导致人力资本在代际间的流动性较弱，不利于社会公平的实现。

　　一个突出的表现就是父母与子代间的人力资本存在紧密的黏性关系，而中央财政转移支付的职责就是推进地区间基本公共服务均等化，人力资本依赖的教育类等基本公共服务正是转移支付职责的重要内容。因此，研究财政转移支付能否提升人力资本的代际流动性，不仅是检验财政转移支付的目的是否实现的问题，更是检验社会公平正义的目标是否实现的问题。

　　虽然财政转移支付对人力资本的代际流动性具有积极的促进作用，但根本上解决人力资本的社会公平问题还是要依赖于中央与地方的事权范围划分，因为清晰的央地事权界限可以明确各级政府的职责范围，只有厘清了“钱由谁出，事由谁做”，才能有效地提升地方政府支持人力资本发展的积极性，最终实现基本公共服务均等化。

　　毋庸置疑，人力资本具有显著的外溢性，尤其是在人力资本初始形成的基础教育阶段，根据外溢性的原则，显然教育类基本公共服务支出应更多归于中央政府职责，中央财政应承担更大的支出责任。而且，实现转移支付的作用最大化，还需要注重个体在不同受益阶段的资金配置，将更多资金配置于义务教育的后半段。此外，还需要通过机制设计，保证财政转移支付对教育类基本公共服务的支持力度，还要保证资金投入的效率，以促进人力资本获得的公平性。

　　（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院。原题《财政转移支付与人力资本的代际流动性》，《中国社会科学》2020年第9期，张征/摘）